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Enzo Palumbo svela i difetti dell’Italicum di Giovanni Frazzica *

Enzo Palumbo ci svela i difetti dell’Italicum e indica possibili soluzioni per una buona legge elettorale di Giovanni Frazzica *

 

In attesa di conoscere il parere della Consulta sulla Legge elettorale, atteso per il prossimo 24 gennaio, abbiamo rivolto all’ex senatore Enzo Palumbo, componente del Comitato Giuridico che ha promosso numerosi ricorsi presso i Tribunali italiani per sollevare dinanzi alla Corte Costituzionale numerose questioni di legittimità costituzionale della legge elettorale ( “Italicum”), alcune domande per cercare, attraverso le sue risposte, di fare chiarezza su una materia costituita  da procedure complesse  che la rendono di difficile comprensione per il comune cittadino.

Quali sono i punti salienti del vostro ricorso alla Consulta? 

 All’udienza pubblica del 24 gennaio la Corte Costituzionale esaminerà le sei questioni di legittimità costituzionale (che d’ora, per brevità, q. l. c.) poste per primo dal Tribunale di Messina in relazione alla legge elettorale n. 52-2015 (il c. d. Italicum), e poi, a seguire, dai Tribunali di Torino, Perugia e Trieste (due q. l. c.), e Genova (quattro q. l. c.).

Ne deriva che il ricorso messinese è quello che ha maggiore ampiezza di argomenti, ed è proprio su tali q. l. c. che mi soffermerò, essendo sostanzialmente identiche quelle proposte dai tribunali di Torino,  Perugia e Trieste, e,  solo marginalmente, difformi quelle proposte dal Tribunale di Genova. La prima q. l. c. riguarda la violazione dei principi che presiedono alla c. d. rappresentanza territoriale, nel senso che il meccanismo maggioritario insito nell’Italicum, specie in occasione del ballottaggio, rompe il collegamento delle circoscrizioni e dei collegi territoriali con le liste presenti nella circoscrizione e coi relativi candidati; potrà ad esempio capitare che una lista e un candidato massicciamente votati in una circoscrizione risultino pretermessi a favore di altra lista o altro candidato di un diverso territorio, magari lontanissimo dal primo, e che hanno ricevuto ben minori suffragi, così trasferendo i seggi da una circoscrizione all’altra.

La seconda e la terza q. l. c., che il Tribunale di Messina ha trattato congiuntamente, riguardano la violazione dei principi che presiedono alla rappresentanza democratica, sia al primo turno sia, e ancora di più, al ballottaggio. Al primo turno potrà infatti accadere che un partito che ha conseguito il 40% dei voti validi ottenga  340 seggi, cioè il 55% dei 618 disponibili, conseguendo 93 seggi in più di quelli che proporzionalmente  gli spetterebbero; in sostanza il voto di chi ha votato per questo partito finirà per valere molto più del voto di chi ha votato per una lista minoritaria, mentre, secondo la Costituzione, ogni voto deve essere eguale. Peggio ancora avviene al ballottaggio; può infatti accadere che la seconda lista risultata minoritaria al primo turno, magari con una percentuale alquanto bassa di voti, vinca il ballottaggio, aggiudicandosi i 340 seggi; a questo punto il differenziale tra il valore dato al voto per la lista vincente e quello degli altri voti diventerà ben  maggiore e il premio di maggioranza sarà tanto maggiore quanto minore sarà stata la percentuale conseguita da questa lista al primo turno: quest’ultima q. l. c. è stata sostanzialmente sollevata, con qualche distinzione, anche dagli altri quattro Tribunali. Al premio di maggioranza, che già altera il valore del voto di cittadini, si aggiunge poi una soglia di sbarramento del 3% per accedere alla distribuzione dei seggi, con un ulteriore effetto maggioritario senza che ce ne sia alcun bisogno: le due cose, premio e soglia, non possono stare insieme, perché moltiplicano gli effetti distorsivi della rappresentanza democratica, penalizzando elettori e candidati.

La quarta q. l. c. riguarda i capilista bloccati nei 100 collegi plurinominali, in cui si può dare una preferenza solo ai candidati non capilista; è prevedibile che almeno 100 capilista del partito vittorioso saranno eletti senza essere stati scelti dagli elettori, mentre per le liste minoritarie, che non potranno conseguire più di un seggio per ciascun collegio, saranno eletti solo i capilista, i quali potranno candidarsi in dieci collegi diversi, potendo poi optare a loro discrezione per un collegio o per un altro, e quindi decidendo a tavolino, dopo le elezioni, chi dovrà essere eletto. Insomma, per almeno 378 deputati (100 della lista di maggioranza e 278 delle liste di minoranza), e quindi per almeno il 62%, la Camera sarà fatta da nominati invece che da eletti. Anche gli altri quattro tribunali hanno sollevato la  q. l. c. dell’assoluta discrezionalità delle opzioni post voto.

La quinta q. l. c. non riguarda l’Italicum ma il c. d. porcellum (L. 270-2005), e in particolare la palese irragionevolezza delle soglie di accesso al Senato, che sono rimaste quelle originariamente previste (20% per le coalizioni, 3% per le liste coalizzate, 8% per le liste non coalizzate) che sono sembrate irragionevoli rispetto alle ben minori soglie previste per l’accesso alla Camera (10% per le coalizioni, 2% per le liste coalizzate, 4% per le liste non coalizzate), mentre sarebbe ragionevole che fossero ben minori, essendo minore il numero dei senatori (309) rispetto ai deputati (618) da eleggere, ed essendo ben più ristretto il bacino elettorale per i senatori (il territorio di ciascuna regione) e per i deputati (l’intero territorio nazionale). Sulle soglie di accesso al Senato la sentenza n. 1-2014 della Corte non poté a suo tempo intervenire perché la q. l. c. non le era stata rimessa.

La sesta q. l. c. riguarda l’Italicum nel suo complesso, ed è connessa al fatto che esso dispone solo per la Camera, sul presupposto che il Senato non sarebbe stato più eletto direttamente a seguito della riforma costituzionale. In previsione (o, se si vuole, nella speranza) della possibile bocciatura della riforma, abbiamo sollevato la relativa questione, con riferimento al fatto che l’Italicum sarebbe divenuto applicabile a partire dal 1° luglio 2016, invece di subordinarne l’applicabilità al momento dell’approvazione della riforma costituzionale. Sta di fatto che quel presupposto è venuto meno col risultato del referendum del 4 dicembre, che ha sonoramente bocciato la riforma Renzi-Boschi. A questo punto le due leggi elettorali attualmente in vigore (l’italicum per la Camera e il consultellum, cioè il porcellum revisionato dalla Corte con la sentenza n. 1-2014), la prima maggioritaria e la seconda proporzionale, risultano in palese contraddizione, perché farebbero emergere maggioranze diverse nelle due Camere, rendendo il sistema ingovernabile, in palese insanabile conflitto con l’obiettivo dichiarato dell’italicum che è quello di garantire la governabilità.

Last but not least, abbiamo poi chiesto alla Corte di volersi autorimettere una q. l. c. che il Tribunale di Messina non ha recepito, e cioè l’illegittimità costituzionale del procedimento legislativo che ha portato all’italicum, e che è stato costellato da una serie di forzature procedurali (il c. d. emendamento canguro al Senato, le tre questioni di fiducia alla Camera), che meriterebbero di essere sanzionate anche per evitare che in futuro la maggioranza di turno possa approfittarne per introdurre nuove norme elettorali liberticide. So che si tratta di questione difficilmente superabile, perché la Corte da molti anni rifiuta di autorimettersi questioni di legittimità, e tuttavia confido che anche su questo possa esserci almeno qualche utile indicazione per il futuro legislatore.

 Quali sono gli elementi che, se introdotti, potrebbero rendere accettabile una nuova legge elettorale?

 Ormai, dopo il risultato referendario,nessuno più difende l’italicum, neppure quelli che l’avevano definito la migliore delle leggi elettorali che tutto il mondo c’invidiava e voleva copiare; e ora siamo forse noi a dovere copiare gli altri. In un sistema di democrazia parlamentare, qualè il nostro, compito precipuo della legge elettorale è quello di assicurare la corretta rappresentanza delle istanze dei cittadini, non già quello di garantire la governabilità del sistema politico, che può essere invece agevolmente assicurata stabilizzando il rapporto di fiducia tra il Parlamento e il Governo attraverso adeguati strumenti, come potrebbe essere la sfiducia costruttiva, già felicemente sperimentata in altri paesi di solida democrazia rappresentativa, come in Germania. Non serve al Paese una legge elettorale che provoca una forte distorsione tra i voti conseguiti e i seggi assegnati, dando luogo a un governo fortemente minoritario nel Paese, pur apparendo blindato in Parlamento; cosa questa neppure sicura, se poi un gruppo di deputati cambia casacca (in questa legislatura ci sono stati ben 380 giravolte (205 alla camera, 175 al Senato); uno sconcio ! In via generale, la cosa essenziale è che quando un parlamento interviene sulla legge elettorale, come toccherà al nostro di fare anche dopo la sentenza della Corte del 24 gennaio, lo faccia sotto un velo d’ignoranza, senza dare l’impressione, purtroppo in passato tante volte avvertita, di volere favorire o danneggiare qualcuno dei partiti in campo (gli insider), ovvero di scoraggiare la nascita di nuovi soggetti politici (gli outsider): da una legge elettorale, come dalla Costituzione, mi aspetto il massimo possibile di neutralità. Sulla base di questa premessa, non c’è che da scegliere e copiare, perché i sistemi elettorali sicuramente democratici sono tanti, e tutti importabili, a condizione che lo si faccia nella loro interezza, e non solo nella parte che conviene alla maggioranza di turno.

 

Sistema tedesco, doppio turno alla francese e soluzione spagnola, Lei, che ha fatto uno studio comparato dei sistemi elettorali di diversi paesi esteri, ci puo’ dire cosa sarebbe eventualmente utile importare in Italia?

Escluderei il modello spagnolo per i 350 deputati delle Cortes, che è un sistema proporzionale con liste bloccate in circoscrizioni provinciali, senza recupero nazionale e senza premio, con una soglia di accesso del 3% applicabile solo nelle circoscrizioni più grandi, mentre in quelle piccole si genera naturalmente una ben più alta soglia di accesso, che limita fortemente la rappresentanza, e, specie in presenza di un sistema multipolare o pluripartitico, non assicura neppure la governabilità, come la recente esperienza di quel paese si è incaricata di dimostrare.

Escluderei anche il modello greco, che è un sistema monocamerale misto, proporzionale con soglia di accesso al 3% e con un premio fisso di 50seggi su 200 alla prima lista; anche questo sistema cerca di assicurare la governabilità, che, come ho già detto, non dovrebbe essere compito di una legge elettorale, e tuttavia nemmeno ci riesce, perché obbliga comunque alle coalizioni dopo il voto.

In coerenza con la premessa che ho già fatto rispondendo alla precedente domanda, ci sarebbero invece tanti altri sistemi agevolmente importabili in Italia, a condizione che lo si faccia nella loro interezza, e non solo nella parte che conviene.

C’è il modello francese del doppio turno nei 577 collegi uninominali per l’Assemblea Nazionale, in cui al primo turno vince il seggio chi supera il 50% dei voti purché corrispondente ad almeno un quarto degli elettori, con eventuale ballottaggio tra chi ha avuto almeno il 12,5% degli elettori.

C’è il modello tedesco per l’elezione dei 598 deputati del Bundestag, che è un sistema proporzionale su base nazionale, ma la metà dei seggi vengono assegnati in collegi uninominali a turno unico, e l’altra metà su liste nazionali bloccate; si vota con due schede, una per determinare il deputato del collegio uninominale, e la seconda per determinare, con metodo proporzionale il numero complessivo dei seggi spettanti, da cui vengono poi detratti quelli conquistati da ciascuna lista nei collegi; la ripartizione nazionale avviene tra le liste che hanno conseguito almeno il 5%, ma si prescinde dallo sbarramento se si vincono almeno tre seggi uninominali, il che può determinare un piccolo aumento dei seggi complessivi. Non mi convince infine il mattarellum, che pure è infinitamente migliore del porcellum e dell’italicum, e che però ha dato pessima prova di sé nelle tre legislature in cui è stato applicato (1994, 1996 e 2001); ha mortificato la rappresentanza, ha fatto morire i partiti politici formatisi su comuni convinzioni e li ha sostituiti con aggregati provvisori basati sulle convenienze, e non è stato neppure in grado di stabilizzare il sistema politico.

SCHEDA

Enzo Palumbo, attivo in politica dagli anni 60, prima in ambito universitario (Segretario Generale dell’ORUM) e poi in quello giovanile (Vice segretario Nazionale della Gioventù Liberale), è stato Consigliere Nazionale e poi membro della Direzione Nazionale e del Comitato Esecutivo del PLI; dal luglio del 1985 al maggio del 1986 ha anche ricoperto la carica di Vice Segretario Nazionale. Consigliere Comunale di Messina dal 1980 al 1990, nel corso della IX legislatura (1983-1987) è stato Senatore della Repubblica, eletto per il PLI nel Collegio di Messina, quindi Segretario del Consiglio di Presidenza del Senato; in rappresentanza del Parlamento italiano, è stato membro delle Assemblee Parlamentari del Consiglio d’Europa e dell’Unione europea occidentale. Dal 1988 al 1990 è stato membro CSM, eletto dal Parlamento; nel 1993 è stato capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero per il Coordinamento delle Politiche Comunitarie e per gli Affari Istituzionali. Nel 1994 è tornato alla sua professione di avvocato civilista, che tuttora esercita tra Messina e Roma. Nel 2010 ha redatto lo studio preliminare per l’abrogazione referendaria della legge elettorale 270-2005 (porcellum) e nel 2011 è stato tra i principali promotori del relativo referendum, ed ha poi fatto parte del collegio di difesa del Comitato Referendario dinanzi alla Corte costituzionale. Fa parte del Comitato Giuridico che ha promosso numerosi ricorsi presso i Tribunali italiani per sollevare dinanzi alla Corte Costituzionale numerose questioni di legittimità costituzionale della legge elettorale (Italicum); in tale ambito, ha presentato e patrocinato il ricorso che ha convinto il Tribunale di Messina, primo in Italia, a sollevare sei questioni di legittimità costituzionale dell’Italicum dinanzi alla Corte Costituzionale, che le prenderà in esame all’udienza del 24 gennaio 2017, unitamente alle questioni sollevate dai Tribunali di Torino e Perugia. Fa parte del Direttivo Nazionale della Democrazia Costituzionale per il NO e del Comitato Liberali per il NO alla riforma costituzionale, ed è stato tra i principali promotori della vittoriosa campagna per il NO al referendum costituzionale del 2016, nel cui ambito ha promosso e presentato il ricorso contro il quesito referendario, che è tuttora all’esame del Consiglio di Stato; Il XXVIII Congresso Nazionale del PLI (marzo 2012) lo ha eletto Presidente Nazionale del Partito. Nell’ottobre del 2013 ha lasciato la Presidenza Nazionale e tutte le altre cariche interne del PLI e ha aderito come membro individuale all’ALDE.                    *già pubblicato da CENTONOVE  

 

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