La democrazia partecipativa ambientale tra ordinamenti sovranazionali ed ordinamento italiano * di Gabriele Pepe
Referendario della Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale Campania Abstract [It]: Il modello della democrazia partecipativa prevede molteplici forme di consultazione dei cittadini nei processi ambientali che prescindono dalla titolarità di puntuali situazioni soggettive. Questa partecipazione civica generalizzata presenta, altresì, carattere multilevel afferendo a differenti ambiti territoriali di governo sia pure tra loro comunicanti. La normativa vigente (internazionale, europea ed italiana) attribuisce ai cives i cc.dd. public participation rights che si manifestano nel diritto di accesso alle informazioni ambientali, nella facoltà di interlocuzione nei processi decisionali e nel diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale, indipendentemente dalla nazionalità, dalla cittadinanza o dalla residenza del soggetto interessato. In particolare, nell’ordinamento italiano i procedimenti di valutazione ambientale contemplano al proprio interno il modulo dell’inchiesta pubblica che, attraverso un proficuo confronto tra autorità e cittadini, permette di arricchire l’istruttoria con la varietà degli interessi sociali e di influenzare, sia pure fattualmente, la decisione delle autorità preposte. Abstract [En]: Participatory democracy model requires different structures of consultation with citizens in the environmental processes independent of the ownership of specific subjective legal conditions. This civic and generalized participation has also a multilevel character since it involves different territorial areas of government although they are connected. The current International, European and Italian regulations attributes to citizens the so-called public participation rights that develop themselves in the right of access to environmental information, in the right of dialogue in the decision-making processes and in the right to effective judicial protection, regardless of nationality, citizenship or residence of the person concerned. In particular, in the Italian legal system, the environmental assessment procedures contemplate inside the public inquiry form which, by a productive dialogue between authority and citizens, allows to enhance the investigation with the variety of social interests and to factually influence the decision of the competent authorities. Sommario: 1. La partecipazione al decision-making pubblico in ambito nazionale e sovranazionale. 2. Partecipazione ambientale ed ordinamento europeo. 3. Convenzione di Aarhus e public participation rights. 4. La partecipazione ai procedimenti di v.i.a. e di v.a.s. nell’ordinamento italiano: l’inchiesta pubblica. 5. Conclusioni. 1. La partecipazione al decision-making pubblico in ambito nazionale e sovranazionale È convincimento diffuso che il tema della partecipazione alle decisioni pubbliche sia un tema trasversale e multilivello in quanto afferente a plurimi settori disciplinari nonché a vari ambiti di governo (sovranazionale, statale, sub-statuale). La progressiva valorizzazione della consultazione civica nei sistemi democratici si pone quale rimedio alla conclamata crisi delle istituzioni politiche atteso che, agli albori del terzo millennio, “la democrazia * Articolo sottoposto a referaggio. 180 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 rappresentativa fatica a mantenere il ruolo di primaria espressione del principio democratico di sovranità popolare” 1 , tanto sul piano interno quanto in ambito europeo ed internazionale. In proposito, l’erosione della capacità di rappresentazione degli interessi da parte delle istituzioni politiche2 sollecita il rafforzamento del principio partecipativo in vista della democratizzazione delle scelte pubbliche attraverso un crescente coinvolgimento dei cives nel decision-making3 ; ciò nell’intento di ancorare gli elettori agli eletti e di “legittimare e controllare l’esercizio del potere, orientandolo secondo gli interessi dei governati” 4 . Il principio consultivo viene, così, ad irradiarsi a più livelli di governo radicandosi nella struttura e nell’esercizio del potere; in special modo, è nell’ambito dei procedimenti normativi ed amministrativi domestici che il suddetto principio trova un fertile humus applicativo, manifestandosi in una pluralità di istituti, pratiche ed esperienze: public inquiries, consensus conferences, world wide views, town meetings, débat publics, planungszellen, deliberative opinion polls, participatory budgeting, citizens’ juries, world wide views. Va detto, poi, come intensità ed effetti del principio consultivo risultino condizionati dalla peculiare conformazione di ciascun ambito territoriale; in particolare, emerge come le esperienze di democrazia partecipativa tendano a svilupparsi con successo in ambito sub-statuale (regionale e locale5 ), in virtù della stretta correlazione tra il principio partecipativo ed il principio di sussidiarietà; per contro, secondo parte 1 S. RODRIQUEZ, Rappresentanza democratica e strumenti di partecipazione. Esperienze di diritto comparato, Napoli, 2017, p. 11, che richiama G. MOSCHELLA, Crisi della rappresentanza politica, sistema elettorale e trasformazione del partito politico, in M. SCUDIERO (a cura di), Stabilità dell’esecutivo e democrazia rappresentativa, Napoli, 2009, p. 419 ss. 2 V. MOLASCHI, Le arene deliberative: contributo allo studio delle nuove forme di partecipazione nei processi di decisione pubblica, Napoli, 2018, p. 154: “gli Stati, da un lato, hanno perso il monopolio della rappresentanza della società, dall’altro, vedono oggi ridotti i propri poteri e l’efficacia delle proprie politiche”, specialmente in settori, quale il settore ambientale, che “valicano i confini degli Stati e richiedono interventi che si collocano al di sopra della dimensione, anche spaziale, nazionale”. 3 In relazione al procedimento di formazione delle decisioni pubbliche, L. BOBBIO, La democrazia non abita a Gordio. Studio sui processi decisionali politico-amministrativi, Milano, 1996, p. 7 ss.; con particolare riferimento all’esperienza europea nonché a talune esperienze straniere E. DE MARCO, La democrazia partecipativa nel processo di costituzionalizzazione dell’Unione europea, in AA.VV., Studi in memoria di Giuseppe G. Floridia, Napoli, 2009, p. 235 ss.; S. RODRIQUEZ, Rappresentanza democratica e strumenti di partecipazione. Esperienze di diritto comparato, Napoli, 2017, spec. p. 167 ss. 4 A. MASUCCI, Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa: alcuni punti fermi per una loro integrazione, in U. ALLEGRETTI (a cura di), Democrazia partecipativa. Esperienze e prospettive in Italia e in Europa, Firenze, 2010, p. 360: “più specificamente, diventa necessario pensare ad un nuovo collegamento tra società civile ed Istituzioni che si ponga come correttivo alla intrinseca difficoltà in una società di massa di assicurare una permanente partecipazione diretta del demos alle scelte pubbliche. Deve trattarsi ovviamente di un collegamento che deve andare oltre il momento elettorale, altrimenti la rappresentanza si riduce al mero esercizio del diritto di voto”. 5 V. DE SANTIS, La partecipazione democratica nell’ordinamento delle Regioni, Torino, 2013, p. 42. Secondo l’Autrice il principio consultivo tende ad “enfatizzare il legame con il territorio e ciò consente di conferire al requisito dell’appartenenza ad una determinata comunità il valore di condizione necessaria per l’esercizio dei diritti di partecipazione”. In tema anche U. ALLEGRETTI, Participatory Democracy in Multi-Level States, in C. FRAENKEL-HAEBERLE, S. KROPP, F. PALERMO, K.P. SOMMERMANN (edited by), Citizens Participation in Multilevel Democracies, Boston, 2015, p. 205 ss.; A. VALASTRO (a cura di), Le regole locali della democrazia partecipativa. Tendenze e prospettive dei regolamenti comunali, Napoli, 2016, p. 5; S. TROILO, Fra tradizione e innovazione: la partecipazione popolare tramite consultazioni e referendum consultivi a livello regionale e locale, in Federalismi.it, n. 11/2016, p. 1 ss. 181 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 della dottrina, “in ambito sovranazionale, gli strumenti partecipativi hanno avuto sino ad ora carattere limitato, flessibile e de facto sperimentale” 6 . Del resto, da un esame storico-comparato è possibile rilevare come in sede europea non sia stato facile il trapianto di esperienze ed istituti praticati con successo a livello infra-statuale per l’ampiezza del territorio e per la distanza percepita tra decisioni pubbliche e stakeholders. Cionondimeno, il trend è mutato negli ultimi decenni ove l’impegno delle istituzioni e, segnatamente, della Commissione, ha determinato un maggiore coinvolgimento dei cives attraverso consultazioni pubbliche-specie telematiche- nella formulazione di atti normativi e, più in generale, nell’elaborazione delle politiche europee7 ; tutto ciò al precipuo fine di assicurare una robusta interlocuzione tra istituzioni e consociati nell’adozione di decisioni trasparenti ed inclusive, specie in settori conflittuali quale il settore ambientale. La partecipazione si eleva, così, a fattore di sviluppo democratico di ogni ordinamento, nazionale e sovranazionale8 per la sua capacità di migliorare l’efficacia dell’azione pubblica9 attraverso l’ingresso generalizzato dei cittadini nel policy-making (sia pure con apporti istruttori non vincolanti) indipendentemente dalla titolarità di specifiche posizioni legittimanti. In ambito europeo, il principio di consultazione rinviene primario fondamento negli artt. 10, 11 TUE e nell’art. II Protocollo n. 2, alla stregua dei quali i cittadini degli Stati membri hanno facoltà di partecipare alla vita democratica dell’Unione che assume le proprie decisioni nel modo più aperto e vicino possibile ai destinatari (art. 10, co. III); inoltre, le istituzioni conferiscono ai cives, tanto uti singuli quanto associati, il diritto di far conoscere e scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori dell’azione europea (art. 11, co. I); le istituzioni, poi, instaurano un dialogo aperto e trasparente con le associazioni rappresentative della società civile (art. 11, co. II) e, in particolare, la Commissione procede ad ampie consultazioni delle parti interessate (art. 11, co. III), specialmente prima di proporre un atto legislativo 6 D. FERRI, Partecipazione della società civile e tutela della diversità culturale nell’ordinamento dell’Unione europea, tra adempimento di un obbligo internazionale e attuazione di principi costituzionali, in G. ARENA, F. CORTESE (a cura di), Per governare insieme: il federalismo come metodo. Verso nuove forme della democrazia, Padova, 2011, p. 155. 7 Recentemente, G. PEPE, Principio di partecipazione e consultazioni pubbliche, in www.comparazionedirittocivile.it, n. 11/2018, spec. p. 8: “le consultazioni pubbliche telematiche si pongono, nel contesto giuridico europeo, quali efficaci strumenti offerti ai cittadini e agli altri soggetti interessati per interloquire nei procedimenti decisionali in vista della assunzione di scelte trasparenti, proporzionate ed efficaci”. 8 Sulla partecipazione dei cives in ambito sovranazionale, D. SICLARI, La democrazia partecipativa nell’ordinamento comunitario: sviluppi attuali e prospettive, in Dir. pubbl., n. 2/2009, p. 589-607; B. PÉREZ DE LAS HERAS, De la democracia representativa a la democracia participativa: aportaciones del tratado de Lisboa, in Revista de derecho de la Unión Europea, n. 18/2010, p. 13-28; K.O. LINDGREN, T. PERSSON, Participatory governance in the EU, Basingstoke, 2011, p. 1 ss.; M. MORELLI, La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione Europea, Milano, 2011, p. 1 ss.; M.C. MARCHETTI, L’Europa dei cittadini: cittadinanza e democrazia nell’Unione europea, Milano, 2015, p. 1 ss.; L. BOUZA GARCIA, Participatory Democracy and civil Society in the Eu: Agenda-Setting and Institutionalisation, New York, 2015, p. 1 ss.; A. ALEMANNO, Stakeholder engagement in regulatory policy, Paris, 2015, p. 1 ss.; S. SASSI, Diritto transnazionale e legittimazione democratica, Milano, 2018, p. 1 ss. 9 D. KLINGEMANN, D. FUCHS (edited by), Citizens and the State, Oxford, 1995, p. 1, il quale sottolinea come costruttive forme di dialogo con le istituzioni, oltre ad incrementare la qualità delle decisioni pubbliche, favoriscano la compliance degli stakeholders in sede attuativa. 182 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 (salvi casi di urgenza), onde assicurare coerenza e trasparenza alle politiche dell’Unione (art. II Protocollo n. 2). Tutte le norme citate risultano vincolanti tanto per le istituzioni sovranazionali quanto per gli Stati e le rispettive autorità, a loro volta chiamate a prestarvi osservanza nei procedimenti normativi ed amministrativi domestici. Il quadro delineato mostra la progressiva centralità assunta dal principio di partecipazione tanto sul piano interno quanto in ambito sovranazionale: “se è vero, infatti, che la dimensione dei governi locali è il gradino in cui maggiormente le esperienze di democrazia partecipativa hanno trovato luogo, è altrettanto vera, dall’altro lato, la formulazione del principio di partecipazione in un notevole numero di documenti europei, con ciò a confermare la tendenziale possibilità che la partecipazione (ed anche la democrazia partecipativa) si inserisca a livelli politici più elevati” 10 . Pertanto, anche in ambito sovranazionale, il paradigma della democrazia partecipativa riceve oggi diffusa applicazione sia nel policy-making europeo che nell’ambito dei processi decisionali nazionali attraverso l’imposizione di principi e regole che vincolano le autorità domestiche soprattutto in materia ambientale11 . Del resto, la trasversalità delle politiche ambientali investe, al contempo, il livello statale/sub-statuale nonché quello europeo/internazionale in virtù dell’intreccio multilivello tra i plurimi interessi, pubblici e privati, sottesi agli interventi trasformativi del territorio; interessi che sono oggetto di una complessa attività di selezione, acquisizione e ponderazione da parte di ciascuna istituzione negli ambiti di rispettiva competenza12 . Nello scenario europeo la democrazia ambientale si afferma, pertanto, quale “participatory and ecologically rational form of collective decision-making”13 che prescrive alle autorità l’obbligo di consultare i cittadini, specialmente nella fase istruttoria dei processi decisionali. In particolare, la consultazione civica, anche se 10 S. RODRIQUEZ, Rappresentanza democratica e strumenti di partecipazione. Esperienze di diritto comparato, Napoli, 2017, p. 161. 11 Sugli sviluppi della democrazia partecipativa a livello europeo, internazionale e globale, C. PATSIAS, A. LATENDRESSE, L. BHERER, Participatory Democracy, Decentralization and local Governance: the Montreal Participatory Budget in the light of Empowered Participatory Governance, in International Journal of Urban and Regional Research, n. 37/2013, p. 2214 ss.; R. LEWANSKY, La prossima democrazia: dialogo-deliberazione-decisione, in www.laprossimademocrazia.com, 2016; V. MOLASCHI, Le arene deliberative: contributo allo studio delle nuove forme di partecipazione nei processi di decisione pubblica, Napoli, 2018, p. 153 ss. 12 Per il coordinamento degli interessi, anche ambientali, nella materia del governo del territorio M. GOLA, L’amministrazione degli interessi ambientali, Milano, 1995, p. 1 ss.; G.D. COMPORTI, Il coordinamento infrastrutturale. Tecniche e garanzie, Milano, 1996, p. 1 ss.; G. PIZZANELLI, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Politiche ambientali e realizzazione delle grandi opere infrastrutturali, Milano, 2010, p. 1 ss.; A. AVERARDI, Amministrare il conflitto. Costruzione di grandi opere e partecipazione democratica, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 4/2015, p. 1173 ss.; M. BROCCA, Interessi ambientali e decisioni amministrative: profili critici e nuove dinamiche, Torino, 2018, p. 252: “nei processi decisionali relativi alla realizzazione di opere particolarmente impattanti sull’ambiente affiora, in forma acutizzata, quella tensione tra le istanze partecipative, particolarmente reclamate, e le esigenze di risultato proprie delle politiche infrastrutturali e questa tensione trova le sue origini sin dal momento genetico del processo decisionale, perché la determinazione alla realizzazione dell’opera è confezionata come decisione imposta ed eterodeterminata che suscita una sensazione di irreversibilità e con essa una sua ostilità prevenuta”. 13 M. MASON, Environmental Democracy, London, 1999, p. 1. 183 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 generalmente non vincolante, viene a svolgere una moral suasion idonea a condizionare, in via di fatto, la formulazione delle scelte pubbliche14 . Un ruolo di primo piano è, poi, svolto dal diritto internazionale pattizio per l’influenza esercitata sulle legislazioni degli Stati (aderenti) in termini di rafforzamento dei diritti fondamentali della persona. In tale contesto si colloca la Convenzione di Aarhus; un Trattato che impone agli Stati l’obbligo di promuovere e tutelare i public participation rights, garantendo ai singoli il diritto di accesso alle informazioni ambientali, la facoltà di partecipare alle decisioni incidenti sull’ecosistema nonché il diritto alla tutela giurisdizionale delle rispettive pretese, indipendentemente dalla nazionalità, dalla cittadinanza o dalla residenza del soggetto interessato15 . 2. Partecipazione ambientale ed ordinamento europeo La partecipazione ambientale costituisce, da decenni, un obiettivo centrale dell’azione dei pubblici poteri europei in un contesto giuridico sempre più ispirato al modello della democrazia partecipativa16. Del resto, in ambito sovranazionale la previsione di variegate forme di consultazione dei cives all’interno del policymaking è espressione di un metodo procedurale applicato, al contempo, nell’ambito degli ordinamenti statali. Il settore ambientale, rivelando insofferenza per la tradizionale partecipazione procedimentale, ha, nel corso degli anni, preteso forme di più ampio dialogo tra istituzioni e consociati in vista dell’acquisizione e del bilanciamento della moltitudine di interessi in rilievo17; ciò al precipuo fine di garantire “l’ingresso 14 Tra i tanti, M. COCCONI, La partecipazione all’attività amministrativa generale, Padova, 2010, p. 4. 15 M. MACCHIA, La compliance al diritto amministrativo globale: il sistema di controllo della Convenzione di Aarhus, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 3/2006, p. 641. 16 Con particolare riferimento al modello della democrazia partecipativa nell’ambito dell’ordinamento europeo, D. FRIEDRICH, Democratic participation and civil society in the European Union, New York, 2011, p. 1 ss.; M. MORELLI, La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Milano, 2011, p. 1 ss.; E. DI SALVATORE, Democrazia partecipativa e processo di integrazione europea, in C. DI MARCO, F. RICCI, L.G. SCIANNELLA (a cura di), La democrazia partecipativa nell’esperienza della Repubblica. Nuovi segnali dalla società civile?, Atti convegno 25 novembre 2011, Università di Teramo, p. 103 ss.; J.P. GAUDI, La démocratie participative, Paris, 2013, p. 1 ss.; S. LEBRETON (sous la direction), La démocratie participative, enjeux et réalités: France, Brésil, Chine, Suisse, Union européenne, Paris, 2013, p. 1 ss.; J. FONT, D. DELLA PORTA, Y. SINTOMER, Participatory Democracy in Southern Europe. Causes, Characteristics and Consequences, London-New York, 2014, p. 1 ss.; M.C. MARCHETTI, L’Europa dei cittadini: cittadinanza e democrazia nell’Unione europea, Milano, 2015, p. 1 ss.; C. PESCE, Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa nell’Unione europea, Napoli, 2016, spec. p. 117 ss.; S. RODRIQUEZ, Rappresentanza democratica e strumenti di partecipazione. Esperienze di diritto comparato, Napoli, 2017, spec. p. 159 ss.; S. SASSI, Diritto transnazionale e legittimazione democratica, Milano, 2018, p. 1 ss., spec. p. 62 ss.; L. BEHERER, P. DUFOUR, F. MONTAMBEAULT (edited by), The participatory democracy turn, London, 2018, p. 1 ss. 17 In proposito, R. FERRARA, La partecipazione al procedimento amministrativo: un profilo critico, in Dir. amm., n. 2/2017, p. 232 ss. Secondo l’Autore i tradizionali strumenti partecipativi, offerti dalla l. 241/90, non riuscirebbero ad assicurare un’efficace rappresentanza e rappresentazione alla pluralità di interessi della società civile, cui si ricollegano diritti e pretese aventi ad oggetto l’ambiente, il paesaggio, il territorio, i beni comuni. 184 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 nell’istruttoria di fatti ed interessi ulteriori rispetto a quelli rappresentati dai portatori di interessi qualificati”18 , mediante il coinvolgimento -anche informale- degli stakeholders dell’intervento territoriale. Si è così assistito alla transizione delle politiche ambientali da schemi autoritativi di government a schemi inclusivi di governance secondo logiche di ponderazione e coordinamento di un maggior numero di interessi e situazioni soggettive19 . Negli ultimi decenni, poi, le fonti normative europee hanno rafforzato il ruolo della partecipazione attraverso atti sia di soft law che di hard law20; si consideri, con riferimento al primo tipo, il Libro Bianco sulla governance europea (2001), documento teleologicamente orientato ad incrementare la partecipazione -ma anche la fiducia- dei consociati nei processi decisionali. In proposito, la Commissione ha, in diverse occasioni, sottolineato l’esigenza di rendere più trasparente il funzionamento dell’Unione, riconoscendo a tutti la facoltà di partecipare all’iter di elaborazione delle politiche sovranazionali. Inoltre, il Trattato di Lisbona, quale fonte di hard law, rafforza il principio partecipativo sia per rimediare alla disaffezione dei cittadini nei confronti delle istituzioni21 sia per colmare il deficit democratico 18 V. MOLASCHI, Le arene deliberative: contributo allo studio delle nuove forme di partecipazione nei processi di decisione pubblica, Napoli, 2018, p. 280. In tema, già M. CIANCAGLINI, Dall’incentivazione al consolidamento: un possibile percorso normativo della democrazia partecipativa, in U. ALLEGRETTI (a cura di), Democrazia partecipativa. Esperienze e prospettive in Italia e in Europa, Firenze, 2010, p. 183 ss. 19 Tra i tanti, M. ZORTEA, Integrazione ambientale nei progetti di sviluppo, Milano, 2013, spec. 37 ss.; R. FERRARA, Introduzione al diritto amministrativo, Roma-Bari, 2014, p. 228 ss. 20 Sulla governance degli interessi ambientali nell’Unione europea, V.A. DUNSIRE, Modes of Governance, in J. KOOIMAN (edited by), Modern Governance: New Government-Society Interactions, London, 1993, p. 22 ss.; M. WIND, The Commission White Paper. Bridging the Gap between the Governed and the Governing?, Jean Monnet Working Paper, n. 6/2001, in www.jeanmonnetprogram.org; P. MAGNETTE, European Governance and Civic Participation: can the European Union be politicised?, Jean Monnet Working Paper, n. 6/2001, in www.jeanmonnetprogram.org; K.A. 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Pertanto, ai sensi dell’art. 10 TUE, “ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione” secondo le modalità di cui all’art. 11 che, in tal senso, attribuisce alle consultazioni il ruolo di prioritario strumento di confronto tra governanti e governati24. Del resto, proprio l’art. 11 TUE persegue l’obiettivo di una più ampia condivisione delle scelte pubbliche anche in vista di una loro maggiore accettazione sociale. La valorizzazione del principio consultivo avviene, in particolare, in materia ambientale tanto sul piano nazionale quanto a livello sovranazionale25; d’altronde, “se la partecipazione appare in generale produttiva di 22 L. PALADIN, Il deficit democratico nell’ordinamento comunitario, in Le Regioni, 1996, p. 1031 ss.; D. BEETHAM, C. LORD, Legitimacy and the EU, London-New York, 1998, p. 1 ss.; G. MAJONE, Europe’s Democratic Deficit: the Question of Standards, in European Law Journal, 1998, p. 237 ss.; N. VEROLA, L’Europa legittima. 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Nuovi studi sulla Costituzione europea, Napoli, 2009, p. 225 ss. 24 Importanza crescente assumono, in tal senso, le consultazioni telematiche condotte dalla Commissione europea. In argomento, C. PESCE, Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa nell’Unione europea, Napoli, 2016, p. 120 ss.; G. PEPE, Principio di partecipazione e consultazioni pubbliche, in www.comparazionedirittocivile.it, n. 11/2018, p. 8 ss. 25 M. DAVID, Environmental Impact Assessment Procedure through the Conventions, in European Environmental Law, 2001, p. 1 ss.; J. STEELE, Participation and Deliberation in Environmental Law, Exploring a Problem-Solving Approach, in Oxford Journal of Legal Studies, n. 3/2001, p. 414 ss.; R. MACRORY, S. TURNER, Participatory Rights, Transboundary Environmental Governance and EC Law, in Common Market Law Review, n. 39/2002, p. 502 ss.; G. SMITH, Deliberative Democracy and the Environment, London, 2003, p. 1 ss.; M.C. 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BROCCA, Interessi ambientali e decisioni amministrative: profili critici e nuove dinamiche, Torino, 2018, p. 1 ss. 186 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 benefici effetti sull’attività amministrativa, nelle politiche pubbliche ambientali essa si configura come necessaria, pena non solo l’inefficacia delle politiche ma anche la loro inefficienza”26 . 3. Convenzione di Aarhus e public participation rights Il tema della difesa dell’ecosistema è tema globale e trasversale che interessa organizzazioni sovranazionali ed internazionali, singoli Stati ed entità sub-statuali. Nel corso del tempo, l’elaborazione di discipline normative a più livelli di governo -tra loro correlati- ha determinato la sedimentazione di uno ius commune ambientale nell’ambito dei procedimenti normativi27 ed amministrativi (generali). A livello internazionale si consideri, in particolare, la Convenzione di Aarhus, ratificata da molti Stati, tra cui l’Italia, che codifica i diritti di partecipazione del pubblico in materia ambientale28; ad essa ha aderito anche l’Unione, conferendo, per l’effetto, alle relative disposizioni il rango di fonti europee. Il Trattato delinea un modello di democrazia che mira a coniugare esigenze dell’ecosistema e crescita economica onde assicurare a tutti, oggi come domani, il diritto ad un ambiente salubre29; del resto, a 26 M. FEOLA, Ambiente e democrazia. Il ruolo dei cittadini nella governance ambientale, Torino, 2014, p. 8: “se il metodo democratico e, quindi, partecipativo è sempre auspicabile, qui si presenta come tecnicamente ineludibile per realizzare il buon andamento dell’azione amministrativa”. 27 M. COCCONI, La partecipazione all’attività amministrativa generale, Padova, 2010, p. 96-97: “i criteri estensivi di legittimazione alla partecipazione, l’ampiezza dei suoi ambiti applicativi e la raffinatezza qualitativa delle sue forme sono riconducibili più alla rilevanza che, in questo più che in altri settori, assume la disciplina internazionale e comunitaria che a quella nazionale, che solo in parte ne ha recepito le indicazioni”. 28 Sulla Convenzione di Aarhus, tra i tanti, G. WALKER, Dal pensare globale all’agire locale. Il diritto internazionale e la sua influenza sul diritto ambientale, in Riv. giur. amb., 2002, p. 913 ss.; M. LEE, C. ABBOT, The usual suspects? Public Participation under the Aarhus Convention, in The Modern Law Review, n. 66/2003, p. 80 ss.; B. DALLE, The global aspirations of the Aarhus Convention and the case of the World Bank, Viterbo, II GAL Seminar, June 9-10, 2006, p. 1 ss.; J. EBBESSON, Public Participation, in D. BODANSKY, J. BRUNNÉE, E. HEY, The Oxford Handbook of International Environmental Law, Oxford, 2007, p. 682 ss.; S. RUINA, La disciplina comunitaria dei diritti di partecipazione ai procedimenti ambientali, Milano, 2008, p. 1 ss.; G. PIZZANELLI, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Politiche ambientali e realizzazione delle grandi opere infrastrutturali, Milano, 2010, p. 169 ss.; A. TANZI, E. FASOLI, L. IAPICHINO (a cura di), La Convenzione di Aarhus e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, Padova, 2011, p. 1 ss.; S. RODRIQUEZ, Accesso agli atti, partecipazione e giustizia: i tre volti della Convenzione di Aarhus nell’ordinamento italiano, in A. ANGELETTI (a cura di), Partecipazione, accesso e giustizia nel diritto ambientale, Napoli, 2011, p. 74 ss.; C. PITEA, Diritto internazionale e democrazia ambientale, Napoli, 2013, spec. p. 253 ss.; M. FEOLA, Ambiente e democrazia. Il ruolo dei cittadini nella governance ambientale, Torino, 2014, p. 94 ss.; C. SARTORETTI, The Aarhus Convention between Protection of Human Rights and Protection of the Environment, in E. LOHSE, M. POTO (edited by), Participatory Rights in the Environmental Decision making process and the Implementation of the Aarhus Convention: a Comparative Perspective, Berlin, 2015, p. 45. 29 Sulla nozione ed i caratteri della democrazia ambientale, ex plurimis, R. CHURCHILL, Environmental Rights in Existing Human Rights Treaties, in A.E. BOYLE, M. ANDERSON (edited by), Human Rights approaches in environmental protection, Oxford, 1996, p. 89 ss.; HABERMAS, Droit et démocratie. Entre faits et normes, Paris, 1997, p. 1 ss.; M. MASON, Environmental Democracy, London, 1999, p. 1 ss.; M. PRIEUR, La Convention d’Aarhus, in strument universal de la démocratie environnementale, in Revue Juridique de l’Environnement, 1999, p. 9 ss.; R. MÜNCH (edited by), Democracy at work: a comparative sociology of environmental regulation in the United Kingdom, France, Germany and the United States, London, 2001, p. 1 ss.; G. SMITH, Deliberative Democracy and the Environment, London, 2003, p. 1 ss.; M. CALABRÒ, Potere amministrativo e partecipazione procedimentale. Il caso ambiente, Napoli, 2004, spec. p. 186 ss.; D. UNGARO, Democrazia ecologica. L’ambiente e la crisi delle Istituzioni liberali, Bari, 2006, p. 5 ss.; M. CAFAGNO, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente, Torino, 2007, passim; C. PITEA, Protezione dell’ambiente e tutela dei diritti umani, in A. FODELLA, L. PINESCHI (a cura di), La protezione 187 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 partire dalla Dichiarazione di Rio del 1992 è diametralmente mutato l’approccio alla protezione ambientale: “si è passati dalla affermazione della necessità di introdurre dei limiti allo sviluppo alla ricerca di uno sviluppo sostenibile” 30 cioè compatibile con la conservazione dell’ecosistema al fine di garantire la sopravvivenza del genere umano. La questione si inserisce, pertanto, nella più ampia tematica dell’equità intergenerazionale la quale presuppone che nella formulazione delle politiche pubbliche le autorità preposte tengano conto della varietà degli interessi in gioco, presenti e futuri31 . In attuazione del decimo principio della Dichiarazione di Rio, la Convenzione di Aarhus ha, poi, stabilito l’ingresso nel policy-making ambientale di un’ampia platea di soggetti, da un lato, prevedendo obblighi di interlocuzione per i pubblici poteri e, dall’altro, riconoscendo una serie di diritti partecipativi ai consociati; lungo tale direttrice la partecipazione ambientale persegue finalità non soltanto oppositive32 ma anche collaborative e di vigilanza democratica mediante forme di controllo sociale sull’azione dei pubblici poteri. In particolare, la Convenzione di Aarhus si fonda sui tre pilastri dell’accesso alle informazioni ambientali33 , della partecipazione al policy-making e del diritto alla tutela giurisdizionale34 . dell’ambiente nel diritto internazionale, Torino, 2009, p. 160 ss.; S. BAIONA, La Convenzione di Aarhus: il quadro istituzionale internazionale, in A. ANGELETTI (a cura di), Partecipazione, accesso e giustizia nel diritto ambientale, Napoli, 2011, p. 17 ss.; M. FEOLA, Ambiente e democrazia. Il ruolo dei cittadini nella governance ambientale, Torino, 2014, p. 1 ss.; J.S. DRYZEK, H. STEVENSON, Democratizing Global Climate Governance, Cambridge, 2014, p. 1 ss.; C. MARI, La democrazia ambientale. Partecipazione e forme di tutela, Roma, 2016, spec. p. 11 ss., p. 127 ss. 30 A. PISANO, I public participation rights nel diritto internazionale e comunitario dell’ambiente, Tesi di dottorato, a.a. 2007-2008, Università degli Studi di Trieste, p. 10. 31 A. VERSOLATO, La partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale, in Riv. giur. Amb., n. 6/2007, p. 1003 ss.; R. BIFULCO, A D’ALOIA, Un diritto per il futuro. Teorie e modelli dello sviluppo sostenibile e della responsabilità intergenerazionale, Napoli, 2008, p. 1 ss.; S. RUINA, La disciplina comunitaria dei diritti di partecipazione ai procedimenti ambientali, Milano, 2008, p. 2 ss.; F. FRACCHIA, Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future, in Riv. quad. dir. amb., n. 0/2010, p. 1 ss.; S. MABELLINI, La sostenibilità in campo ambientale e i diritti delle generazioni future: un’ulteriore prova delle capacità palingenetiche dell’art. 9, comma 2, Cost., in Dir. soc., n. 2/2018, 151 ss. 32 Più generale sulla emancipazione della partecipazione procedimentale da una logica esclusivamente difensiva in prospettiva comparata B.G. MATTARELLA, L’evoluzione della disciplina del procedimento amministrativo in Francia, in Riv. trim. dir. pubbl., 1995, p. 762 ss.; F. FRACCHIA, Analisi comparata della partecipazione procedimentale nell’ordinamento inglese e in quello italiano, in Dir. e soc., 1997, p. 201 ss. 33 In tema di accesso all’informazione ambientale, tra i tanti, J. PARADISSIS, The Right to Access Environmental Information. An analysis of UK law in the Context of European International and Human Rights Law, Saarbrücken, 2009, p. 1 ss.; J. HARRISON, Legislazione ambientale europea e libertà di informazione: la Convenzione di Aarhus, in Riv. giur. amb., 2000, p. 1 ss.; A. RALLO, Funzione di tutela ambientale e procedimento amministrativo, Napoli, 2000, spec. p. 130 ss.; G. RECCHIA (a cura di), Informazione ambientale e diritto di accesso, Padova, 2007, p. 1 ss.; S. RODRIQUEZ, Accesso agli atti, partecipazione e giustizia: i tre volti della Convenzione di Aarhus nell’ordinamento italiano, in A. ANGELETTI (a cura di), Partecipazione, accesso e giustizia nel diritto ambientale, Napoli, 2011, p. 74 ss.; A. BONOMO, Informazione e pubbliche amministrazioni. Dall’accesso ai documenti alla disponibilità delle informazioni, Bari, 2012, p. 224 ss.; C. MARI, La democrazia ambientale. Partecipazione e forme di tutela, Roma, 2016, p. 29 ss.; M. BROCCA, Interessi ambientali e decisioni amministrative: profili critici e nuove dinamiche, Torino, 2018, p. 258. 34 Sui tre pilastri in generale V. ROSSI, La partecipazione del pubblico in campo ambientale: linee evolutive e recenti sviluppi nel diritto internazionale, in G. CATALDI, A. PAPA (a cura di), Ambiente diritti ed identità culturale, Napoli, 2006, p. 189 ss.; B. DALLE, Instruments of a Toolbox or Gadgets of domestic Administration? The Aarhus Convention and Global Governance, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 1/2008, p. 1 ss.; A. ANGELETTI, Introduzione, in Id. (a cura di), Partecipazione, accesso e giustizia nel diritto ambientale, Napoli, 2011, p. 2 ss. 188 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 Il diritto all’informazione, quale diritto ad essere informati (lato passivo) e ad informarsi (lato riflessivo) risulta teleologicamente orientato ad assicurare ai consociati forme di consultazione consapevole, utile ed effettiva; d’altronde, “informazione e partecipazione sono elementi di un binomio inscindibile nei processi decisionali: la prima è presupposto e attributo della seconda e quest’ultima è completamento e risoluzione della prima. Entrambe possono essere pienamente efficaci solo se compresenti e concatenate” 35 . L’informazione ambientale è fruibile ed accessibile dal quisque de populo, non richiedendo la titolarità di puntuali situazioni soggettive collegate all’esercizio del potere; tale forma generalizzata di accesso trova conferma nel modello FOIA36, diffuso nelle legislazioni dei più importanti Paesi al Mondo ed introdotto in Italia dal d.lgs. 33/2013 e s.m.i. La Convenzione stabilisce, poi, l’obbligo per gli Stati di predisporre idonee procedure giustiziali (dinanzi ad organi indipendenti ed imparziali) o giudiziali (presso apposite autorità giurisdizionali), in modo da assicurare effettività ai public participation rights quali diritti civici a titolarità diffusa37 . 4. La partecipazione ai procedimenti di v.i.a. e di v.a.s. nell’ordinamento italiano: l’inchiesta pubblica Il tema delle valutazioni di impatto ambientale interessa generalmente discipline sia nazionali che sovranazionali. Nell’ordinamento italiano, in particolare, la pianificazione urbanistica ed infrastrutturale prevede al proprio interno sub-procedimenti finalizzati alla valutazione dell’incidenza degli interventi sull’ecosistema, mediante giudizi di compatibilità con gli interessi sottesi al governo del territorio. A tal proposito, nella prospettiva di tutelare interessi sia privati che pubblici, vengono introdotti nell’iter decisionale momenti di partecipazione -sempre più avanzata- degli stakeholders, dato che “EIA is not EIA without consultation and participation” 38. Naturalmente, la disciplina domestica ha risentito, nel corso dei decenni, dell’influenza esercitata tanto dal diritto internazionale pattizio quanto dalle norme eurounitarie. Nell’ambito dei Paesi europei le valutazioni ambientali iniziano a diffondersi a partire dagli anni Settanta del XX secolo, sviluppandosi per taluni aspetti in modo eterogeneo rispetto al paradigma statunitense 35 M. BROCCA, Interessi ambientali e decisioni amministrative: profili critici e nuove dinamiche, Torino, 2018, p. 267. 36 Per un’analisi comparatistica si rinvia a G. PEPE L’accesso ai dati delle Pubbliche Amministrazioni tra libertà di informazione e tutela della riservatezza. Una indagine comparata, Napoli, 2018, p. 1 ss. 37 K. BRADY, New Convention on access to information and public participation in environmental matters, in Environmental Policy and Law, n. 28/1998, p. 1 ss.; D.R. BELL, Sustainability through democratization? The Aarhus Convention and the future of environmental decision making in Europe, in J. BARRY, B. BAXTER, R. DUNPHY (edited by), Europe, Globalization and Sustainable Development, Routledge, 2004, p. 94 ss.; J. WATES, The Aarhus Convention: a Driving Force for Environmental Democracy, in Journal for European Environmental & Planning Law, n. 2/2005, p. 2 ss.; J. EBBESSON, Public Participation, in D. BODANSKY, J. BRUNNÉE, E. HEY (edited by), The Oxford Handbook of International Environmental Law, Oxford, 2007, p. 682 ss.; A. PIGRAU SOLÉ, Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez años del Convenio de Aarhus, Barcelona, 2008, p. 1. 38 C.M. WOOD, Environmental Impact Assessment: a Comparative Review, London, 2013, p. 275. 189 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 dell’impact statement39. In proposito, la Francia rappresenta un ordinamento all’avanguardia, prevedendo già con la loi 76-629 una disciplina innovativa in tema di valutazioni ambientali, capace, poi, di condizionare ordinamenti limitrofi quali l’ordinamento italiano. Inoltre, la tutela dell’ambiente si è, nel corso degli anni, rafforzata attraverso la normativa dell’Unione europea che ha gradualmente imposto alle legislazioni degli Stati membri attività di conformazione e adeguamento agli standards di tutela stabiliti in sede sovranazionale40; ciò è avvenuto, in particolare, attraverso l’emanazione di direttive, tra cui la 85/337/CEE, la 2001/42/CE41 e le 2011/92/UE e 2014/52/UE42. A tali atti normativi va riconosciuto il merito di aver delineato un quadro giuridico sufficientemente chiaro in ordine alle modalità di valutazione ex ante dell’impatto di progetti e opere sull’ecosistema e sulla salute dei cittadini, prevedendo, altresì, puntuali meccanismi di consultazione dei consociati43; in tale contesto giuridico si colloca perfettamente l’inchiesta pubblica quale modulo di 39 G. PIZZANELLI, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Politiche ambientali e realizzazione delle grandi opere infrastrutturali, Milano, 2010, p. 218 ss. 40 In generale sui profili di tutela ambientale, tra i tanti, S. PATTI, voce Ambiente (tutela dell’) -diritto comparato e straniero-, in Enc. giur. Treccani, II, Roma, 1988. G. CURTI GIALDINO, voce Ambiente (tutela dell’), Diritto della Comunità europea, in Enc. giur. Treccani, I, Roma, 1988; A. GUSTAPANE, voce Tutela dell’ambiente (diritto interno), in Enc. dir., XLV, Milano, 1992, p. 437 ss.; M. GOLA, L’amministrazione degli interessi ambientali, Milano, 1995, p. 1 ss.; R. FERRARA, Note minime sulla valutazione di impatto ambientale nell’ordinamento italiano, in Sanità pubbl., n. 5/1997, p. 485 ss.; M. CAMPOLO, Interessi ambientali e pianificazione del territorio. La valutazione di impatto ambientale, Napoli, 1999, p. 1 ss., spec. p. 144-147. G. CORDINI, Ambiente e democrazia. Profili introduttivi di diritto pubblico comparato, in Dir. gest. amb., n. 3/2001, p. 11 ss.; W. BIRNIE, A.E. BOYLE, International Law and the Environment, Oxford, 2002, p. 1 ss.; B. JADOT (sous la direction de), La participation du public au processus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme, Actes du colloque organisé le 27 mai 2004 par le Centre d’étude du droit de l’environment, Bruylant, 2005, p. 1 ss.; A. MEALE, voce Valutazione di impatto ambientale, in Dig. disc. pubbl., Agg., II, Torino, 2005, p. 784 ss.; S. GRASSI, voce Tutela dell’ambiente (dir. amm.), in Enc. dir., Annali, I, Milano, 2007, p. 1136 ss.; P. DURET, Riflessioni sulla legitimatio ad causam in materia ambientale tra partecipazione e sussidiarietà, in Dir. proc. amm., n. 3/2008, p. 688 ss.; G. MANFREDI, S. NESPOR, Ambiente e democrazia: un dibattito, in Riv. giur. amb., n. 2/2010, p. 295 ss.; M. COCCONI, La partecipazione all’attività amministrativa generale, Padova, 2010, spec. p. 95 ss.; L. COEN, La pianificazione urbanistica come archetipo della partecipazione strutturata, in G. ARENA, F. CORTESE (a cura di), Per governare insieme: il federalismo come metodo di governo, Padova, 2011, p. 189-204. S. RODRIQUEZ, Accesso agli atti, partecipazione e giustizia: i tre volti della Convenzione di Aarhus nell’ordinamento italiano, in A. ANGELETTI (a cura di), Partecipazione, accesso e giustizia nel diritto ambientale, Napoli, 2011, p. 83 ss.; G. PAROLA, Environmental Democracy at the Global Level: Rights and Duties for a new Citizenship, London, 2013, p. 1 ss.; M. BROCCA, Interessi ambientali e decisioni amministrative: profili critici e nuove dinamiche, Torino, 2018, spec. p. 249 ss. 41 Tra i tanti, J. DE MULDER, La nuova direttiva sulla valutazione degli effetti di piani e programmi sull’ambiente (Directive on Strategy Environmental Impact Assessment -SEA), in Riv. giur. amb., n. 6/2001, p. 939 ss.; G. PERULLI, L’indagine nel diritto ambientale, Torino, 2009, spec. p. 13 ss. 42 In particolare, la direttiva 2014/52/UE, al fine di potenziare l’accesso del pubblico alle informazioni, prescrive agli Stati membri di adottare misure idonee ad assicurare pubblicità, trasparenza e fruibilità dei dati pubblici ambientali. 43 In particolare, A. CUTRERA, La direttiva 85/337 C.E.E. sulla v.i.a., in Riv. giur. amb., 1987, p. 499 ss.; N. GRECO, Processi decisionali e tutela preventiva dell’ambiente, Milano, 1989, p. 1 ss.; A. GUSTAPANE, La valutazione di impatto ambientale in Italia tra indirizzo comunitario e attuazione statale, in AA.VV., Valutazione di impatto ambientale. Profili normativi e metodologie informatiche, Milano, 1992. p. 4 ss.; più di recente A. GÖRSDORF, Inside Deliberative Experiments. Dynamics of Subjectivity in Science Policy Deliberations, in Policy and Society, n. 25/2006, p. 177 ss.; B. CARAVITA, Diritto dell’ambiente, Bologna, 2008, passim; F. MATTASSOGLIO, Lo sviluppo sostenibile alla prova: la disciplina di v.i.a. e v.a.s. alla luce del d.lgs. n. 152/2006, in Riv. trim. dir. pubbl., 2008, p. 121 ss.; N. ASSINI, R. VISCIOLA, Codice dell’ambiente: V.A.S.-V.I.A.-A.I.A.: risarcimento del danno, Assago, 2011, p. 1 ss.; G. PERULLI, Governare il territorio, III ed., Torino, 2017, p. 1 ss.; P. DELL’ANNO, Diritto dell’ambiente, V. ed., Milano, 2018. 190 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 democrazia partecipativa teso ad assicurare l’acquisizione della pluralità di interessi sociali all’interno del policy-making ambientale. La normativa sovranazionale, in particolare, attribuisce importanza all’analisi progettuale degli aspetti riconducibili alla conservazione del clima e della biodiversità, in passato sacrificati sull’altare di valutazioni principalmente economiche. Lo studio d’impatto ambientale rappresenta, del resto, una valutazione anticipata degli interventi, che si svolge a monte della procedura di programmazione, quando è ancora possibile modularne gli esiti; esso persegue tre finalità: preventiva, programmatica e partecipativa44, realizzandosi nell’ambito di un apposito sub-procedimento al procedimento principale modificativo dell’assetto del territorio. Tale studio si esplica, in particolare, nell’analisi delle informazioni condivise dal committente, unitamente alle principali alternative proposte, con indicazione delle ragioni della scelta sotto il profilo delle ricadute ambientali; successivamente prevede la valutazione degli elementi necessari per la misurazione degli effetti del progetto seguita dalla redazione di un giudizio finale che fornisce un riscontro alle informazioni e ai dati acquisiti. Con riferimento a tale sub-procedimento più di un ordinamento europeo ha riconosciuto, con intensità crescente, un diritto di informazione e consultazione del pubblico interessato, specie in ordine agli interventi dal maggiore impatto territoriale45 . Il tema della partecipazione ambientale è da considerarsi prioritario non soltanto nel contesto sovranazionale ma anche nell’ordinamento italiano, in base all’assunto che ampie forme di consultazione della società civile -realizzate, per esempio, attraverso l’inchiesta pubblica- siano in grado di condurre l’autorità procedente a scelte maggiormente condivise con i destinatari dell’intervento infrastrutturale. In tal senso, “ambiente e partecipazione appaiono legati da una relazione bidirezionale, di natura osmotica, nella quale i due valori trovano reciproco sostegno e respiro”46, stimolando il consenso dei cives e prevenendo i conflitti; ciò in particolare nelle ipotesi in cui “l’azione amministrativa può produrre rilevanti esternalità sul territorio e non vi siano analisi o tecniche scientifiche in grado di dissipare l’incertezza sulla portata del rischio insito in determinate decisioni” 47 . 44 G. PIZZANELLI, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Politiche ambientali e realizzazione delle grandi opere infrastrutturali, Milano, 2010, p. 218. Secondo l’Autrice la v.i.a. “è indubbiamente strumento applicativo del principio di prevenzione, sia sotto il profilo inibitorio, nel senso di impedire il realizzarsi di progetti o opere che possano avere un effetto negativo sull’ambiente, sia sotto il profilo della promozione delle misure più idonee a preservarlo”. 45 In proposito, M. RENNA, I principi in materia di diritto ambientale, in Riv. quadr. dir. amb., n. 1-2/2012, p. 75 ss. 46 M. FEOLA, Ambiente e democrazia. Il ruolo dei cittadini nella governance ambientale, Torino, 2014, p. 8. 47 M. COCCONI, La partecipazione all’attività amministrativa generale, Padova, 2010, p. 5, nota 10. 191 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 Tra i procedimenti di analisi che permettono al pubblico di partecipare al decision-making process48 si segnalano, la valutazione di impatto ambientale (v.i.a.) e la valutazione ambientale strategica (v.a.s.)49, quali procedimenti accomunati dalla finalità di conciliare le esigenze di sviluppo economico della società con la protezione dei diritti fondamentali della persona. In special modo, la v.i.a. è deputata alla verifica preventiva di compatibilità ambientale di determinate opere, attraverso un’analisi delle ricadute del progetto su una pluralità di fattori, quali la specie umana, la flora, la fauna, il suolo, l’acqua, l’aria, il clima, il paesaggio50 . La v.i.a. consente, così, di individuare, tra le diverse soluzioni progettuali, quella dal minor impatto ambientale, anche mediante l’introduzione di modifiche in grado di mitigarne gli effetti negativi. 48 Si rinvia, a riguardo, ai contributi di E. PELOSI, A. VERSOLATO, La partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale, in Riv. giur. amb., n. 6/2007, p. 1001 ss.; S. RODRIQUEZ, Accesso agli atti, partecipazione e giustizia: i tre volti della Convenzione di Aarhus nell’ordinamento italiano, in A. ANGELETTI (a cura di), Partecipazione, accesso e giustizia nel diritto ambientale, Napoli, 2011, p. 83 ss.; M. OCCHIENA, Forza, debolezza e specialità della partecipazione ambientale, in G. ARENA, F. CORTESE (a cura di), Per governare insieme: il federalismo come metodo. Verso nuove forme della democrazia, Padova, 2011, p. 315 ss.; M. FEOLA, Ambiente e democrazia. Il ruolo dei cittadini nella governance ambientale, Torino, 2014, p. 17 ss. 49 Con riferimento ai procedimenti di valutazione di impatto ambientale si rinvia ai seguenti contributi: A. CUTRERA, La direttiva 85/337 C.E.E. sulla v.i.a., in Riv. giur. amb., 1987, p. 499 ss.; P. DELL’ANNO, Valutazione d’impatto ambientale: aspetti di diritto comparato, in F.A. ROVERSI MONACO (a cura di), La nuova legislazione ambientale, Rimini, 1989, p. 75 ss.; N. GRECO, Processi decisionali e tutela preventiva dell’ambiente, Milano, 1989, p. 1 ss.; A. GUSTAPANE, La valutazione di impatto ambientale in Italia tra indirizzo comunitario e attuazione statale, in AA.VV., Valutazione di impatto ambientale. Profili normativi e metodologie informatiche, Milano, 1992, p. 4 ss.; G. FRANCESCON, La valutazione di impatto ambientale, Padova, 1996, p. 1 ss.; P. BRAMBILLA La valutazione d’impatto ambientale e l’apporto giurisprudenziale alla definizione e applicazione dell’istituto, in Riv. giur. amb., n. 5/2002, p. 781 ss.; F. FONDERICO, La tutela dell’ambiente, in Trattato di Diritto Amministrativo, parte speciale, a cura di S. Cassese, V, Milano, 2003, p. 201 ss.; A. MARTELLI, Valutazione di impatto ambientale, Napoli, 2003, p. 1 ss.; A. MEALE, voce Valutazione di impatto ambientale, in Dig. disc. pubbl., Agg., II, Torino, 2005, p. 784 ss.; M. CAFAGNO, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente, Torino, 2007, p. 320 ss.; S. GRASSI, voce Tutela dell’ambiente (dir. amm.), in Enc. dir., Annali, I, Milano, 2007, p. 1136 ss.; E. BOSCOLO, VAS e VIA riformate: limiti e potenzialità degli strumenti applicativi del principio di precauzione, in Urb. app., n. 5/2008, p. 545 ss.; S. RUINA, La disciplina comunitaria dei diritti di partecipazione ai procedimenti ambientali, Milano, 2008, p. 31 ss.; V. CAPUTI JAMBRENGHI, La fase istruttoria nei procedimenti amministrativi di tutela preventiva dell’ambiente, in V. PARISIO (a cura di), Diritti interni, diritto comunitario e principi sovranazionali. Profili amministrativistici, Milano, 2009, p. 49 ss.; F. FRACCHIA, Codification and the Environment, in Italian Journal of Public Law, 2009, p. 49 ss.; M. SPINOZZI, L’inchiesta pubblica (quanto e come le decisioni amministrative e le politiche di partecipazione in materia ambientale conducono all’emersione degli interessi deboli e da questi sono orientate, in Federalismi.it, n. 12/2010, p. 1 ss.; M.L. MARINIELLO, La Valutazione di Impatto Ambientale come strumento di better regulation ed i problemi applicativi nell’ordinamento italiano, in Riv. it. dir. pubbl. comp., n. 1/2010, p. 351 ss.; G. PIZZANELLI, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Politiche ambientali e realizzazione delle grandi opere infrastrutturali, Milano, 2010, p. 217 ss.; C. IAIONE, La localizzazione delle infrastrutture localmente indesiderate: da soluzioni di government a soluzioni di governance, in G. ARENA, F. CORTESE (a cura di), Per governare insieme: il federalismo come metodo. Verso nuove forme della democrazia, Assago, 2011, p. 222 ss.; E. OLIVITO, Partecipazione e ambiente. Uno sguardo critico, in Dir. pubbl., n. 2/2011, p. 559 ss.; G. PAROLA, Environmental democracy at the global level: rights and duties for a new citizenship, London, 2013, p. 1 ss.; M. FEOLA, Ambiente e democrazia. Il ruolo dei cittadini nella governance ambientale, Torino, 2014, p. 149 ss.; C. MARI, La democrazia ambientale. Partecipazione e forme di tutela, Roma, 2016, p. 70 ss.; R. FERRARA, La partecipazione al procedimento amministrativo: un profilo critico, in Dir. amm., n. 2/2017, p. 209 ss.; V. MOLASCHI, Le arene deliberative: contributo allo studio delle nuove forme di partecipazione nei processi di decisione pubblica, Napoli, 2018, p. 235 ss. 50 Il procedimento si caratterizza, principalmente, per uno studio sugli effetti del progetto sull’ecosistema da considerarsi unitamente alle caratteristiche dell’opera e alle conseguenze derivanti dalla sua esecuzione. 192 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 Nell’ordinamento italiano tale procedimento di valutazione riceve significativa attuazione a partire dalla normativa di cui alla l. 349/198651, collocandosi nell’alveo dei procedimenti autorizzatori. Di particolare interesse è, poi, il d.lgs. 152/2006 (Codice dell’ambiente52) che ne implementa la disciplina al fine di assicurare una più completa istruttoria procedimentale unitamente a forme di vigilanza democratica da parte degli stakeholders sulle attività trasformative del territorio. Tali valutazioni sono condotte da apposite autorità che, attraverso forme di consultazione civica, verificano la sostenibilità del progetto in chiave ambientale rilasciando, poi, un giudizio finale positivo o negativo; in quest’ultimo caso, in ragione dell’incompatibilità riscontrata, il progetto è modificato oppure non viene realizzato. Il d.lgs. 152/2006 enfatizza il principio consultivo specialmente attraverso il riconoscimento del diritto di accesso alle informazioni ambientali unitamente al conferimento di facoltà partecipative a scopo collaborativo (artt. 3-sexies e 5 co. 1-ter, lett. t e art. 24, co. 653). Si consideri, poi, che il d.lgs. 104/201754 ha introdotto nel corpus del d.lgs. 152/2006 il nuovo art. 24-bis, alla stregua del quale nei procedimenti di v.i.a. l’autorità competente provvede alla consultazione dei consociati attraverso il modulo partecipativo dell’inchiesta pubblica. Se, in passato, l’indizione dell’inchiesta era rimessa esclusivamente all’autorità procedente, nell’odierna formulazione può essere, altresì, promossa dal Consiglio della Regione interessata oppure da un numero di Consigli comunali rappresentativi di almeno 50.000 residenti o ancora da un numero di associazioni aventi rilievo nazionale55 . L’inchiesta viene a collocarsi, dunque, nel più ampio procedimento di studio di impatto ambientale presentato dal committente o proponente -insieme ai pareri rilasciati dalle Amministrazioni e alle osservazioni degli interessati- con la finalità di arricchire l’orizzonte istruttorio del decisore. L’istanza va presentata entro il termine di 40 giorni dalla pubblicazione dell’avviso pubblico e deve concludersi entro 51 F. BIGNAMI, Tre generazioni di diritti di partecipazione nei procedimenti amministrativi europei, in S. CASSESE (a cura di), Il procedimento amministrativo europeo, Milano, 2004, p. 87 ss. 52 In particolare, l’art. 6 d.lgs. 152/2006 introduce la valutazione ambientale strategica (v.a.s.), nell’ambito del procedimento di formazione dei piani e programmi con ricadute sull’ambiente. A riguardo, l’Amministrazione è tenuta a considerare, già in una fase iniziale, l’impatto ambientale in conformità ai principi internazionali ed europei, acquisendo osservazioni e contributi da parte della società civile. 53 A riguardo, la consultazione è definita come “l’insieme delle forme di informazione e partecipazione, anche diretta, delle amministrazioni, del pubblico e del pubblico interessato nella raccolta dei dati e nella valutazione dei piani, programmi e progetti”. 54 In tal senso, il d.lgs. 104/2017, in attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, introduce alcune modifiche alla disciplina relativa alla valutazione di impatto ambientale disciplinata dal d.lgs. 152/2006. In particolare, la novella legislativa prevede la facoltà -non l’obbligo- di promuovere un’inchiesta pubblica a seguito del previo svolgimento di un dibattito. 55 V. MOLASCHI, Le arene deliberative: contributo allo studio delle nuove forme di partecipazione nei processi di decisione pubblica, Napoli, 2018, p. 229-230. 193 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 90 giorni dall’avvio con una relazione motivata sui lavori svolti ed un giudizio sui risultati raggiunti; in tal senso, l’art. 25 prescrive in capo all’autorità competente un puntuale obbligo di motivazione. Con riferimento all’intensità della motivazione, la giurisprudenza amministrativa afferma che “nel giudizio di compatibilità ambientale di cui all’art. 31, d.lgs. 152 del 2006 e s.m.i., la motivazione deve esplicarsi con un livello di approfondimento strettamente connesso con l’ampiezza dell’istruttoria, ed in particolare deve rendere conto dei risultati emersi dall’eventuale inchiesta indetta dall’autorità (…) o dal contraddittorio orale instaurato anche su richiesta dello stesso proponente, dei pareri resi dalle amministrazioni competenti in materia ambientale, nonché delle eventuali osservazioni presentate dai soggetti interessati in merito all’opera o all’intervento” 56. Più nello specifico, il Tar sostiene che “nell’ambito di una procedura di v.i.a., una volta che l’impostazione conclusiva dello studio di impatto ambientale sia logica e coerente, l’Amministrazione procedente non può essere gravata dell’obbligo di discutere dialetticamente tutte le osservazioni formulate rispetto a detto studio, con la conseguenza che chi contesta il relativo progetto ha l’onere di dimostrare se ed in quali termini le osservazioni evidenzino l’illogicità di taluni aspetti del progetto, e quale sia l’incidenza su quest’ultimo di un’eventuale insufficienza dei chiarimenti forniti dall’Amministrazione” 57 . L’inchiesta pubblica, infine, deve essere tenuta rigorosamente distinta dal tradizionale istituto dell’inchiesta amministrativa, che, invece, è espressione di una potestà ispettiva della Amministrazione nell’ambito di attività istruttorie e di indagine. Dal quadro legislativo complessivamente ricostruito emerge il riconoscimento in materia ambientale di facoltà partecipative ben oltre i tradizionali limiti soggettivi dell’intervento procedimentale di cui alla l. 241/9058; infatti, la legittimazione è attribuita ad una platea più ampia di consociati non circoscritta ai titolari di una posizione differenziata e qualificata, bensì estesa al quisque de populo; viene, così, a delinearsi uno scenario che prevede nuove ipotesi di consultazione civica allargata. Ovviamente tutto ciò postula il potenziamento delle tecniche di informazione nell’ambito dei processi decisionali, in quanto esclusivamente in un contesto di trasparente condivisione informativa sarà possibile assicurare un’efficace protezione all’ecosistema e alla salute dei cittadini. Infatti, la conoscenza si eleva a prius logico-giuridico della partecipazione59 che permette ai cives di avanzare consapevolmente osservazioni e proposte alternative in grado di arricchire i procedimenti in materia ambientale. Si 56 Tar Lazio, Latina, Sez. I, 22 dicembre 2009, n. 1345, in www.giustizia-amministrativa.it. 57 Cons. Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2009, n. 8786, in www.giustizia-amministrativa.it. 58 Con riferimento ai limiti della partecipazione procedimentale si consideri l’art. 13, I co., l. 241/90 il quale testualmente recita: “le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”. Inoltre, l’art. 7 restringe ulteriormente i confini della partecipazione, circoscrivendola ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, a quelli che per legge devono intervenire nel procedimento e a coloro i quali possano subire un pregiudizio dal provvedimento finale. 59 Recentemente, sul rapporto tra informazione, conoscenza e partecipazione G. PEPE, L’accesso ai dati delle Pubbliche Amministrazioni tra libertà di informazione e tutela della riservatezza. Una indagine comparata, Napoli, 2018, spec. p. 29 ss. e 47 ss. 194 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 consideri, in particolare, come gli istituti partecipativi vengano introdotti a tutela non solo delle situazioni soggettive private ma anche degli interessi pubblici coinvolti in conformità ai principi della Convenzione di Aarhus60; in ciò si sostanzierebbe, pertanto, la funzione civica delle nuove esperienze di democrazia partecipativa. Naturalmente ogni forma di consultazione generalizzata ha, in nuce, taluni rischi, in quanto se da un lato favorisce l’estensione degli spazi di democrazia, dall’altro, aggrava l’iter procedimentale, con dilatazione dei tempi del decision-making in danno dell’efficacia dell’agere publicum, specie amministrativo61. Inoltre, l’idea di una partecipazione generalizzata sconta il pericolo che le posizioni espresse promanino da un’esigua minoranza del corpo sociale, facilmente manipolabile62 o poco influente63. Nondimeno, i rischi indicati risultano pienamente accettabili a fronte dei benefici generati dagli strumenti partecipativi -e segnatamente dall’inchiesta pubblica- sotto il profilo della rivitalizzazione democratica dei processi decisionali. 5. Conclusioni Attualmente la governance ambientale sperimenta a tutti i livelli territoriali nuove esperienze partecipative ad integrazione e completamento dei tradizionali schemi della democrazia rappresentativa64 . Tale fenomeno caratterizza, oltre alla sfera nazionale, pure l’ambito europeo e quello internazionale ove l’acquisizione dei “saperi civici” consente l’elaborazione da parte delle istituzioni di decisioni più eque, ragionevoli e socialmente accettate. In particolare, alle discipline sovranazionali va tributato il merito di aver imposto, specie nell’ambito degli ordinamenti domestici, un ventaglio di diritti e pretese che gli stakeholders, latamente intesi, -e non solo i titolari di posizioni differenziate e qualificate- possono far valere nei processi ambientali. 60 La Convenzione di Aarhus ha esercitato una decisiva influenza sulla formulazione del d.lgs. 152/2006 attraverso il rafforzamento della consultazione dei cives nei processi ambientali. 61 M. COCCONI, La partecipazione all’attività amministrativa generale, Padova, 2010, p. 2. L’Autrice sottolinea la difficoltà di inquadrare “la disciplina della partecipazione nel punto di equilibrio fra il buon andamento dell’azione amministrativa, che non tollera aggravi ingiustificati del procedimento, e la sua necessaria apertura democratica, che imporrebbe, invece, un’estensione dell’intervento del privato”. In tema, già M. NIGRO, Il nodo della partecipazione, in Riv. proc. civ., 1980, p. 226, ora in Id., Scritti giuridici, II, Milano, 1996, p. 1418 ss. 62 N. URBINATI, Democrazia in diretta: le nuove sfide alla rappresentanza, Milano, 2013, p. 14 ss. 63 L. BOBBIO, Dilemmi della democrazia partecipativa, in Dem. dir., n. 4/2006, p. 10: “nulla è più frustrante, per chi partecipa, di accorgersi che le conclusioni raggiunte collettivamente dopo tanto impegno sono ignorate, strumentalizzate o distorte dai policy makers”. 64 T. ZITTEL, D. FUCHS (edited by), Participatory democracy and Political Participation: Can Participatory Engineering Bring Citizens Back in?, London, 2007, p. 1 ss.; B. FINKE, Civil society participation in EU governance, in Living Reviews in European Governance, n. 2/2007, p. 4 ss.; S. WERNICKE, Au nom de qui? the European Court of Justice between Member States, Civil Society and Union Citizens, in European Law Journal, n. 13/2007, p. 380; M.E. DE LEEUW, Openness in the legislative process in the European Union, in European Law Review, 2007, p. 295 ss.; S. RODRIQUEZ, Representative Democracy vs. Participatory Democracy in the EU and the US, in R. CARANTA (edited by), Interest representation in administrative proceedings, Napoli, 2008, p. 23 ss. 195 federalismi.it – ISSN 1826-3534 |n. 2/2020 In tale direzione, la partecipazione, in quanto espressione del principio democratico, promuove lo sviluppo di forme di vigilanza civica, favorendo il consenso e prevenendo i conflitti mediante acquisizione, confronto e bilanciamento degli antagonisti interessi sottesi al governo del territorio. Del resto, nella materia ambientale, più che altrove, si percepisce l’esigenza di conferire maggior risalto alla pluralità di interessi provenienti dalla società civile, elevandosi la partecipazione ad ordinario modus operandi dell’azione pubblica. A tale prospettiva si riannoda la storica attitudine del diritto ambientale a porsi quale laboratorio di riforme, in quanto “sul terreno della democrazia partecipativa ha saputo assumere il ruolo importante di diritto-sonda connotandosi per la tendenza ad anticipare istituti e strumenti” che progressivamente sono divenuti “patrimonio del diritto amministrativo generale”65 . Inoltre, in ambito sovranazionale gli schemi della democrazia partecipativa concorrono “al superamento delle insufficienze di una democrazia esposta un po’ in tutto il mondo a restar priva di un radicamento popolare e non sufficientemente proiettata a finalità di giustizia sociale” 66 . In tale direzione i public participation rights assicurano a ciascuno il diritto di essere coinvolto nei processi decisionali attraverso la condivisione delle informazioni, la partecipazione alle singole scelte ambientali nonché l’accesso alle forme di tutela giudiziale, a prescindere dalla nazionalità, dalla cittadinanza o dalla residenza di colui che intenda farli valere. Del resto, “l’obiettivo dell’introduzione di tali diritti procedurali in capo ai singoli è quello di esigere la massima trasparenza possibile in campo ambientale attraverso un controllo diffuso, reso possibile dall’eliminazione di ogni barriera oggettiva e soggettiva all’accesso alle informazioni e alla partecipazione dei soggetti interessati, così da garantire una protezione dell’ecosistema quanto più larga possibile” 67. In particolare, il principio partecipativo viene ad inverarsi nell’istituto dell’inchiesta pubblica che permette un proficuo confronto tra soggetti pubblici e privati in grado di arricchire l’istruttoria con la varietà degli interessi sociali e di influenzare, sia pure fattualmente, la decisione delle autorità preposte
